？发行国债

最顶上应该是政府，具体是政府里的财政部发行，因为一个国家的收支花费都是由财政部在管理，如果钱不够用了，就发行点国债募集资金。银行因为网点多，且是金融机构，更接近老百姓的储蓄，所以由银行帮助政府分销国债。