国家退耕还林的资金， 被当地政府用来开发果园。 合法吗？

我不是学法律的，但是挺感兴趣。我觉得政府行为可以理解。
国务院关于完善退耕还林政策的通知
国发〔2007〕25号
一、指导思想、目标任务和基本原则
（二）目标任务。一是确保退耕还林成果切实得到巩固。加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。二是确保退耕农户长远生计得到有效解决。通过加大基本口粮田建设力度、加强农村能源建设、继续推进生态移民等措施，从根本上解决退耕农户吃饭、烧柴、增收等当前和长远生活问题。
（三）基本原则。坚持巩固退耕还林成果与解决退耕农户长远生计相结合；坚持国家支持与退耕农户自力更生相结合；坚持中央制定统一的基本政策与省级人民政府负总责相结合。

但是在效益不景气的情况下应该可以调整承包金。估计打官司最后还是要靠调解承包金来收场的。