行政与政治的异同

1881年美国发生了一件震惊政坛的事件，新当选的加菲尔德总统被一位绝望的求职未遂的官职追逐者开枪射杀，这起事件也使美国民众回想起另一位因接待数不胜数的求职者而导致心脏衰竭的总统。这些严重的政治事件将美国社会长久以来对政党分赃制的不满转化为一种制度改革的要求，尤其是对官吏制度的改革，这种改革要求成为了政治与行政分离思想产生的前提，也是传统公共行政学产生的社会基础。

资产阶级革命前的西方国家，在官吏制度上一般实行恩赐官职制，即所有官员都由国王任免，官职是国王恩赐的结果，官员也是国王的奴仆。在资产阶级革命以后的西方国家一般实行政党分赃制，即行政官职由竞选获胜的执政党垄断占有，官员随政党的进退而进退。政党分赃制深深植根于西方社会的民主观：即政府官吏不能常任，人民应该轮流任官；而且，因为行政任务简单，任何有理智的人都可以担任行政工作。因此，竞选获胜的政党拥有分配官职的权力最符合民主的精神。

政党分赃制实际上将官职作为战利品，合法、公开地进行分赃，给政府带来了一系列问题和恶劣影响：结构性的腐败、周期性的政治动荡、公职队伍素质低下并缺乏公益性、政府中充斥大量无能之辈使得行政效率极其低下等等。

由于政党分赃制的人事制度植根于西方社会的民主观念之上，简单地否定政党分赃制将会受到民主观念的反对，对其的改革必须有先行的思想或理论突破，政治与行政分离的思想正好适应了这种要求。政治与行政的分离思想，首先由威尔逊在其论文《行政学之研究》（1887年）中提出，并随后在古德诺的著作《政治与行政》（1900年）中得到了充分的阐述。针对政党分赃制的弊病，威尔逊提出应在政治与行政之间做出一定的区分，即政府官员的任命应建立在公正和功绩而不是党派意见的基础上，行政科学应以一种管理的科学为前提并与传统的政治相分离。威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。”就行政与政治的关系而言，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需乎自我找麻烦地去直接指挥行政管理机构。” “ 政治是‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活