机关树形象，基层做表率是什么意思

典型的一句官话！
这里的“机关”可作领导或上级解，“基层”可作群众或下级解。
这句话从领导口中说出，大致表达的意思是这样的：我们“上面”要做的工作就是一些表面的工作，为大家定好位，把好关。你们“下面”要做实事，要按照我们的意愿，勇往直前，争取先进！