请问什么样的情况下才可以称作立法?

立法分为人大立法和政府立法。
我想你说的是政府立法，它包括制定行政法规、规章和制定其他行政规范性文件（就是红头文件）。
从效力上讲，行政法规、规章可以作为行政执法和司法的双重依据，但其他行政规范性文件只能作为行政执法的依据而不能作为法官断案的依据。
显然，真正的政府立法只能是制定行政法规、规章。

如果公意是主权者行使权利的先决条件，那么，根据卢梭所提出的必须有一个立法者来看，这权利就岌岌可危了。因为在各种意见中，什么是公意，什么不是公意，主权者往往是不明白的。只有立法者才能辨认清楚。立法者的伟大恰恰就在这里。卢梭对立法者颂赞说：“为了发现能适合于各个民族的最好的社会规则，就需要有一种能够洞察人类的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧。它与我们人性没有任何关系，但又能认识人性的深处。它自身的幸福虽与我们无关，然而它又很愿意关怀我们的幸福。最后，在时世的推移里，它照顾到长远的光荣，能够在这个世纪里工作，而在下世纪里享受。要为人类制定法律，简直需要神明
最初订约时，卢梭还说，缔约的集体中每个成员所享有的权利是平等的，谁也不比谁多，谁也不比谁少。你把你的全部个人权利转让出去后所收回来的也是和大家一样，因为集体中每个成员也都把他们的个人权利全部转让再收回各自的一份和你完全一样。因此，集体中每个人都一样地享受同等的立法权。这应该是十分公平合理。卢梭和倾向专制的思想家格老秀斯、霍布斯“把权力转让给某个人”的主张是完全不同的。但有一点必须注意到，主权者所享受的全部权利即立法权是和公意联系在一起的，而这个公意又是难以辩清和确认的。

应该承认，卢梭认为人民往往容易受到欺骗，不知道什么才是幸福，这也都是正确的，我在这个问题上甚至还可以做点补充。不仅个人或小团体常常陷入私利私意，就是大家众心一致认为应该去做的事，有时也可能有错误。因为他们为了眼前的利益而不能预见未来的灾难。卢梭考虑到这些问题是应该的，但是他把确认什么是公意什么不是公意的能力赋予一个立法者，说他象一个牧羊人对他的羊群那样具有优越性，把他视若神明，这确是一种危险的理论。

我不认为也不相信卢梭说这些话是为了鼓吹个人崇拜和个人迷信，他只是用浪漫语言对那些具有最高智慧却又超脱物外的异邦立法人，情不自禁地发出赞美吧了。可是他那立